Strona główna
CV
Abecadło zarządzania
Tematyka badawcza
Publikacje
Konferencje
Dydaktyka
Kontakt
Wydarzenia
Ciekawe strony

© Provider 2005

Publikacje / Referaty


Jerzy Supernat
Zakład Nauki Administracji
Instytut Nauk Administracyjnych
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytet Wrocławski


Prakseologiczne przesłanki sprawności egzekucji administracyjnej *


Przedmiotem opracowania są prakseologiczne uwarunkowania sprawności egzekucji administracyjnej. Za podstawowe postacie sprawności egzekucji administracyjnej uznaje się na ogół skuteczność i szybkość. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji, niezależnie od jego skuteczności i szybkości, wiąże się jednak zawsze z ponoszeniem przez administrację pewnych kosztów. Koszty ponoszą również zobowiązani, w tym miejscu chodzi jednak o koszty administracji. Z prakseologicznego punktu widzenia powinny one być jak najmniejsze, w idealnym przypadku zerowe. Będą one takie wówczas, gdy administracja nie będzie zmuszona do podejmowania żadnych działań egzekucyjnych, czyli wówczas, gdy obowiązki administracyjne zostaną wykonane przez zobowiązanych dobrowolnie[1]. Powyższe oznacza, że z prakseologicznego punktu widzenia problematyki egzekwowania wykonania obowiązków wynikających z ustaw i aktów administracyjnych (generalnych i indywidualnych) nie można sprowadzić tylko do postępowania egzekucyjnego i sankcji egzekucyjnej. Prakseologiczny punkt widzenia na problematykę sprawności egzekucji administracyjnej wymaga ogólniejszej perspektywy wykonania obowiązków administracyjnych z uwzględnieniem ważnego elementu dobrowolności. Znaczenie dobrowolności wykonania obowiązków administracyjnych jest notabene bardzo mocno akcentowane w prawie (zob. w szczególności art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego[2] i art. 124 Ordynacji podatkowej[3]) oraz w nauce prawa[4].

Pierwszą prakseologiczną przesłanką sprawnego wykonania obowiązku administracyjnego, poza . rzecz jasna . samą jego wykonalnością, jest dostatecznie zrozumiałe zakomunikowanie go adresatowi. Ustawodawca (i administracja) powinien zatem posługiwać się językiem powszechnym, który to język stwarza szansę zrozumienia tekstu prawnego przez największą liczbę adresatów[5]. Konsekwentnie w procesie interpretacji prawa należy przyjmować takie znaczenie terminów i zwrotów użytych w przepisach prawnych, jakie mają one w języku powszechnym. Wypada jednak podkreślić, że potrzeba posługiwania się w procesach stanowienia i stosowania prawa językiem powszechnym ma różny stopień. Wyznacza go w szczególności liczba potencjalnych adresatów oraz przedmiot obowiązku. W konkretnym przypadku użycie języka powszechnego mogłoby nawet spowodować zmniejszenie komunikatywności prawa. Znane są przecież wady języka powszechnego (potocznego), które utrudniają posługiwanie się nim. Wystarczy wskazać na wieloznaczność czy nieostrość wielu jego terminów, co zresztą jest czasami w sposób zamierzony wykorzystywane przez ustawodawcę w celu stworzenia niezbędnego luzu decyzyjnego organom administracyjnym stosującym prawo. Formułowanie prawa (obowiązków administracyjnych) w języku powszechnym ma zatem granice płynące z konieczności zachowania precyzji prawa i z właściwości języka powszechnego.

Ponieważ zrozumieniu czy poznaniu prawa (formułowanych w nim obowiązków) sprzyja stabilność prawa, należy ją uznać za drugą prakseologiczną przesłankę sprawnego wykonania obowiązku administracyjnego. Dla zobowiązanych ma ona ten walor, że zwiększa bezpieczeństwo prawne, a zwłaszcza przewidywalność postępowania i decyzji organów administracyjnych. Stabilność prawa jako wartość prakseologiczna nie sprzeciwia się oczywiście zmianom prawa obowiązującego, których zresztą nikt i nic nie jest w stanie powstrzymać. Chodzi jednak o to, aby nie godzić się z przekonaniem, że prawo stare jest zawsze gorsze, a prawo nowe jest zawsze lepsze. Przede wszystkim zaś, korzystając z prawa jako instrumentu dokonywania zmian, należy unikać jego instrumentalizacji. Instrumentalne wykorzystywanie prawa jest oceniane jako przejaw patologii, a nawet atrofii prawa, a ponadto w żaden sposób nie daje się pogodzić z ideą demokratycznego państwa prawa[6].

Trzecią prakseologiczną przesłanką sprawnego wykonania obowiązku administracyjnego jest (ustawowe) oddziaływanie na zobowiązanego, które może polegać albo na zagrożeniu niewykonania obowiązku jakąś dolegliwością (egzekucją administracyjną, sankcją karną i/lub karą administracyjną[7]), albo na zapewnieniu pewnej korzyści w przypadku terminowego i należytego wykonania obowiązku, albo też na zagrożeniu utraty pewnej korzyści w przypadku niewykonania obowiązku[8]. Należy przy tym pamiętać, że wykonanie obowiązków administracyjnych można stymulować zarówno za pomocą sankcji negatywnych, jak i pozytywnych (korzyści czy nagród). W tym drugim przypadku można mówić o promocyjnej funkcji prawa, którą N. Bobbio wiąże ze zmianą funkcji prawa jako środka kontroli społecznej. Wyraża się ona w przejściu od pasywnego typu kontroli, polegającego głownie na wyrażaniu dezaprobaty wobec niepożądanych zachowań, do aktywnego typu kontroli, polegającego głównie na stymulowaniu społecznie pożądanych zachowań[9].

Czwartą prakseologiczną przesłanką sprawnego wykonania obowiązku administracyjnego jest zapewnienie faktycznego obowiązywania prawa. Z prakseologicznego punktu widzenia nie ma lepszego sposobu osłabienia skuteczności oddziaływania prawa niż ustanowienie go, a następnie nieegzekwowanie go. Podkreślmy, że nie chodzi o obowiązywanie prawa w sensie formalno-dogmatycznym jako właściwość aktów prawnych prawidłowo ustanowionych i nieuchylonych, lecz o rzeczywiste obowiązywanie prawa[10]. Otóż empiryczna wiedza o praktyce stosowania prawa przez organy administracji wskazuje na istnienie zjawisk, które w znacznym stopniu osłabiają obowiązywanie prawa i . w konsekwencji . obniżają gotowość adresatów prawa (adresatów obowiązków administracyjnych) do jego przestrzegania. Można wyróżnić kilka kategorii tych zjawisk. Po pierwsze, zwyczaje administracyjne i lokalne "procedury" administracyjne uzupełniające, a nawet korygujące procedury ustanowione w formalnie obowiązujących aktach prawnych. Po drugie, powstrzymywanie się od stosowania określonych formalnie obowiązujących przepisów prawnych (i egzekwowania obowiązków)[11]. Na ogół chodzi o "przemilczanie" istnienia prawa, czasowe "zawieszenie" obowiązywania prawa czy tylko opóźnienie wprowadzenia go w życie z bardzo różnych zresztą powodów: ekonomicznych, organizacyjnych, politycznych, oportunizmu urzędniczego itd. Po trzecie, tolerowanie nieprzestrzegania przepisów prawnych przez pewnych adresatów lub pewne kategorie adresatów. Po czwarte wreszcie, aksjologiczne odrzucenie pojedynczych norm prawnych będące przejawem "formuły Radbrucha", zgodnie z którą nie obowiązują pojedyncze normy prawne naruszające w rażący sposób elementarne i nie budzące kontrowersji zasady moralne, nawet jeżeli nie zostały formalnie uchylone[12]. Wspólną cechą wskazanych zjawisk jest to, że impuls, który je wywołuje, nie pochodzi z systemu prawa, lecz jest względem niego egzogenny (względy ekonomiczne, organizacyjne, naciski polityczne i społeczne, preferencje aksjologiczne itp.). Tym niemniej i samo prawo w sposób endogenny poprzez swoje regulacje może osłabiać swoje faktyczne obowiązywanie, uruchamiając swoistą lawinę dylutacyjną[13]. Dzieje się tak chociażby w przypadku ustanowienia ogólnego i generalnego obowiązku publicznoprawnego w drodze lex generalis, a następnie zwolnienie z niego niektórych kategorii adresatów poprzez podmiotowe lub przedmiotowe lex specialis. Otóż zwolnienie pewnych kategorii podmiotów z "generalnego" obowiązku publicznoprawnego stwarza im sytuację uprzywilejowaną, której osiągnięcie staje się natychmiast atrakcyjnym celem dla innych podmiotów, powodując naciski na rozszerzającą interpretację prawa z próbami korupcyjnymi włącznie. Trzeba jednak zauważyć, że endogenne inicjowanie osłabiania prawa jest praktycznie nie do uniknięcia. Trudno bowiem wyobrazić sobie dzisiaj prawo, które nakładałoby na swoich adresatów wyłącznie obowiązki absolutne. Prawo takie zostałoby uznane za naruszające swoją wewnętrzną moralność, a także za nieracjonalne i prakseologicznie błędne, jako że w konkretnych wyjątkowych okolicznościach nakazywałoby realizację obowiązków niemożliwych do wykonania. Tym niemniej, gdy generalne obowiązki (nakazy i zakazy) są w praktyce respektowane wyjątkowo, a wyjątki, zwalniające od obowiązków, stają się regułą, zasady państwa prawa (zwłaszcza zasada równości wobec prawa) stają się swoją karykaturą, a prawo traci swój prestiż i swoją skuteczność. Słusznie zatem wśród zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego znalazła się zasada powinności prowadzenia postępowania w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku (art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[14], zwanej dalej ustawą).

Piątą prakseologiczną przesłanką sprawnego wykonania obowiązku administracyjnego jest tworzenie przez administrację indywidualnej i zbiorowej postawy gotowości czy skłonności do jego wykonania (społecznej akceptacji porządku prawnego i egzekucji obowiązków publicznoprawnych) przez konsekwentne uwzględniania słusznych interesów obywateli oraz traktowanie obywateli zgodnie z zasadą sine ira et studio. S. Kozyr-Kowalski podkreśla (za G. Heglem[15]) trafnie: "Osoba, która sprawuje urząd (...) powinna odnosić się do obywatela w sposób uczciwy, łagodny i wolny od mącących umysł namiętności. Narusza obyczaje stanu urzędniczego ten, kto jest niekulturalny, zdenerwowany, znudzony i pozbawiony zainteresowania sprawą, którą ma załatwić, a tym bardziej ten, kto czyni wszystko, co możliwe, aby odwlec decyzję lub rozstrzygnąć na niekorzyść obywatela jakąś kwestię natury prywatnej lub publicznej. Urzędnik, który w taki sposób odnosi się do obywateli, lekceważy nie tylko zasady grzeczności i regulaminu służbowego. Popełnia ciężkie grzechy wobec istoty państwa. Narusza fundamentalną zasadę rzeczywistego państwa, która głosi, że .jednostki mają o tyle obowiązki wobec państwa, o ile jednocześnie mają też prawa."[16]. Jednocześnie . jak pisze cytowany autor . "Urzędnik nie może oczywiście rozstrzygać wszystkich spraw na korzyść obywatela lub ulegać egoizmowi członków społeczeństwa obywatelskiego. Należy przecież do stanu sług wspólnego dobra"[17]. Wskazana powyżej Tacytowska zasada sine ira et studio . bez gniewu i przychylności oraz stronniczości została przez G. Hegla, a później przez M. Webera uznana za kardynalną zasadę funkcjonowania organizacji urzędniczej i etosu stanu urzędników państwowych. W sformułowaniu M. Webera zasadzie sine ira et studio właściwe jest "wyłączenie upodobania, nienawiści i wszystkich czysto osobistych, w ogóle wszelkich irracjonalnych, nie poddających się kalkulacji, elementów uczuciowych z załatwiania spraw urzędowych". W konsekwencji zasada ta pozwala na "rzeczowe załatwianie spraw bez względu na osobę, zgodnie z poddającymi się kalkulacji regułami"[18] czy . w innym ujęciu . pozwala działać racjonalnie[19]. Warto zauważyć, że powyższe konkluzje wiążą się z podstawowymi zasadami państwa prawa: zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[20], art. art. 6 i 7 kpa), zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 kpa)[21].

Szóstą prakseologiczną przesłanką sprawnego wykonania obowiązku administracyjnego jest zmniejszenie u zobowiązanego odczucia i dolegliwości przymusu zewnętrznego przez doprowadzenie do internalizacji obowiązku i wywołanie poczucia przymusu wewnętrznego (motywacji wewnętrznej). S. Ossowski nazywa przymus wewnętrzny "doskonałą formą przymusu", która "pozwala na redukcję wszelkich form przymusu zewnętrznego". Z kolei . jak pisze . "im słabszy jest udział naszej osobowości w świadomym działaniu, tym bardziej odczuwamy je jako coś nam obcego, tym silniejsze jest poczucie przymusu"[22]. W związku z tym należy podkreślić znaczenie praktycznej realizacji sformułowanej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Bez tej zasady strona byłaby nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania i internalizacja obowiązku administracyjnego byłaby niemożliwa. Co więcej, prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w licznych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, których realizacja zagwarantowana jest poważną sankcją. Mianowicie art. 145 §1 pkt. 4 kpa przewiduje obowiązek wznowienia postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Osiągnięciu internalizacji obowiązku administracyjnego sprzyja jeszcze niewątpliwie zasada przekonywania (art. 11 kpa), która wymaga prawnego i faktycznego uzasadnienia decyzji (także decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego).

Siódmą prakseologiczną przesłanką sprawnego wykonania obowiązku administracyjnego jest odpowiedni system monitorowania i kontrolowania wykonania obowiązków (zwłaszcza obowiązków ustanawianych bezpośrednio w przepisach prawa administracyjnego[23]) i jego efektywne funkcjonowanie (zgodnie z zasadą, że lepiej jest zapobiegać niż leczyć). Nb. prowadzenie działań kontrolnych, służących ustaleniu wykonania bądź niewykonania obowiązków administracyjnych, wynika z obligatoryjności dochodzenia ich wykonania (art. 6 ustawy). Dobry system kontrolny wykonania obowiązków administracyjnych[24] powinien w szczególności: 1) odzwierciedlać rodzaj i charakter obowiązków, 2) niezwłocznie informować o odchyleniach, 3) wybiegać w przyszłość, 4) wskazywać na odchylenia w punktach strategicznych, tzn. takich, które lepiej niż inne wykazują, czy obowiązki są wykonywane, 5) być obiektywny, 6) być elastyczny, 7) wskazywać miejsce odchyleń, 8) być ekonomiczny (warty tego, ile kosztuje), 9) być zrozumiały, 10) wskazywać na działanie korygujące[25]. W konkretnym przypadku niewykonywania obowiązków administracyjnych działania korygujące mogą polegać na stosowaniu środków z zakresu policji administracyjnej, polegających na przykład na wstrzymaniu działalności czy cofnięciu uprawnienia do prowadzenia pewnej działalności lub wykonywania pewnej funkcji. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że podstawową funkcją sankcji tego typu jest funkcja prewencyjna, wtórnymi zaś . funkcja represyjna i funkcja stymulowania wykonania obowiązków administracyjnych[26].

Ósmą prakseologiczną przesłanką sprawnego wykonania obowiązku administracyjnego jest poprzedzenie egzekucji administracyjnej zagrożeniem jej przeprowadzenia. Ogólnie rzecz ujmując, chodzi o potencjalizację, czyli zastąpienie działania przez ujawnienie możności działania[27]. Zagrożenie jest z reguły działaniem mniej kosztownym niż wykonanie groźby, przeto . jeżeli zagrożenie wywołuje ten sam, a niekiedy lepszy, bo mniej niszczący skutek co wykonanie groźby . zasługuje na wysoką ocenę prakseologiczną. Warunkiem skuteczności zagrożenia jest jednak to, aby ci, wobec których ujawniamy możliwość działania, byli istotnie przekonani, że jest ono nie tylko możliwe, ale także realne. W przeciwnym bowiem razie groźba staje się nieskuteczna i nieekonomiczna. Niewątpliwie prakseologiczne i inne walory zagrożenia sprawiły, że jedna z ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego nakazuje przed wszczęciem egzekucji przesłać zobowiązanemu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 ustawy).

Dziewiątą prakseologiczną przesłanką sprawnego wykonania obowiązku administracyjnego jest użycie w postępowanie egzekucyjnym wyłącznie celowych środków egzekucyjnych, czyli takich, które zapewnią przynajmniej minimalną skuteczność (w sformułowaniu ustawowym organ egzekucyjny powinien zastosować "środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku" . art. 7 §2 ustawy). Z czysto prakseologicznego punktu widzenia spośród celowych (minimalnie skutecznych) środków egzekucyjnych należałoby następnie wybrać ten, który w najwyższym stopniu spełni przyjęte kryterium (obok kryterium skuteczności w grę wchodzi przede wszystkim kryterium ekonomiczności), tzn. albo środek najbardziej ekonomiczny spośród najbardziej skutecznych, albo środek najbardziej skuteczny spośród najbardziej ekonomicznych. Ustawa nakazuje jednak wybrać spośród kilku środków egzekucyjnych "środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego" (art.7 §2 ustawy). Nb. w tym celu należy ustalić rzeczywistą sytuację zobowiązanego, co prowadzi do kolejnej ustawowej zasady, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (zob. na przykład art.36 §1 ustawy). W każdym razie zasada sprawności ogólnej[28] została zastąpiona w postępowaniu egzekucyjnym zasadą stosowania najłagodniejszego środka[29] czy . bardziej ogólnie . zasadą proporcjonalności (adekwatności). W jednym z ujęć zasada proporcjonalności sprowadza się do tego, aby: 1) zastosowano właściwy środek, to znaczy taki, który nadaje się do zrealizowania określonego celu, 2) spośród właściwych środków zastosowano ten, który w mniejszym stopniu wkracza w sferę praw obywatelskich, 3) zastosowany środek nie spowodował szkód, które byłyby w sposób widoczny nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonego skutku[30]. Należy jeszcze podkreślić, że w przypadku egzekucji należności pieniężnych ustawa uszeregowała środki egzekucji od najłagodniejszego do najbardziej dolegliwego i . zgodnie z zasadą stosowania najłagodniejszego środka . muszą one być stosowane w takiej właśnie kolejności. Tym niemniej z zasady celowości i sprawności ogólnej płynie nakaz pominięcia łagodniejszego środka i zastosowanie środka bardziej dolegliwego w razie uznania, że ten pierwszy okazałby się nieskuteczny.

Dziesiątą prakseologiczną przesłanką sprawnego wykonania obowiązku administracyjnego jest wszechstronność działania w postaci nieograniczania się do środków z zakresu prawa administracyjnego, ale korzystania także ze środków innych gałęzi prawa: prawa karnego, prawa wykroczeń, prawa finansowego, prawa cywilnego czy prawa pracy. Chodzi o to, że poszczególne gałęzie prawa są ze sobą funkcjonalnie powiązane i wykonanie obowiązku administracyjnego może zależeć od umiejętnego połączenia środków z różnych gałęzi prawa. P. Przybysz wskazuje na przykład na środki z zakresu prawa cywilnego, które mogą być wykorzystane do zwalczania bezprawia administracyjnego (niewykonywania obowiązku administracyjnego, działania podjętego bez wymaganego pozwolenia, działania niezgodnego z posiadanym pozwoleniem) w takim stopniu, w jakim stanowi ono naruszenie cywilnych praw podmiotowych[31].

W tym miejscu przerywam przegląd prakseologicznych przesłanek sprawności egzekucji administracyjnej (sprawnego wykonania obowiązków administracyjnych). Czynię tak jednak nie dlatego, aby ich lista była już kompletna, nie ma ona bowiem żadnych ustalonych granic, lecz dlatego, że przedstawione powyżej mają z prakseologicznego punktu widzenia charakter "krytyczny" dla zapewnienia sprawności egzekucji administracyjnej (sprawnego wykonania obowiązków administracyjnych). Wskazane przesłanki prakseologiczne pozwalają nadto na zogniskowanie dyskusji naukowej nad skutecznością, szybkością i ekonomicznością egzekucji administracyjnej, a ich umiejętne uwzględnienie w praktycznym działaniu może sprawić, że formułowanie dalszych zasad, już czysto organizacyjno-technicznych i w odniesieniu do bezpośrednich czynności egzekucyjnych, stanie się, przynajmniej w części, bezprzedmiotowe.

 



* Opublikowany w: System egzekucji administracyjnej, pod redakcją Janusza Niczyporuka, Sławomira Fundowicza, Joanny Radwanowicz, Oficyna Wydawnicza Verba, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 50-56.


[1] Powierzenie organom administracji publicznej zadania zapewnienia wykonania obowiązków administracyjnych wynika z publicznoprawnego charakteru tych obowiązków. Obywatel zazwyczaj jednak nie realizuje obowiązku na rzecz organu administracyjnego, ale tylko pod jego kontrolą. Zwraca na to uwagę J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Acta Universitatis Wratislaviensis, No 827, Prawo CXXXVIII, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1985, s. 59.


[2] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., tekst jednolity z 2000 r., Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.


[3] Ustawa z dnia 29 czerwca 1997 r., Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.


[4] Zob. K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego, [w:] System prawa administracyjnego, tom III, redaktorzy tomu: Teresa Rabska, Janusz Łętowski, Ossolineum, Wrocław 1978, s. 254 i n., J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Prace Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego, seria A, nr 87, Wrocław 1963, s. 22, R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1983, s. 6 oraz A. Gryniuk, Przymus prawny. Studium socjologiczno-prawne, Uniwersytet Mikołaja Kopernika, Toruń 1994, s. 109. P. Przybysz stwierdza, że przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczą jedynie wycinka zjawiska wykonywania obowiązków administracyjnych, które należy traktować jako "zjawisko społeczne o złożonym charakterze, dotyczące sfery prawa, polityki, ekonomii, socjologii, etyki czy nauki o organizacji i zarządzaniu", tenże, Egzekucja administracyjna, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 1999, s. 18. Por. jeszcze R. Tokarczyk, Przymus a prawo, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, vol. XLVIII, sectio G, Lublin 2001, s. 173 i n.


[5] Por. B. Brzeziński, Uwagi o znaczeniu definicji w prawie podatkowym, [w:] Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, pod redakcją naukową Ryszarda Mastalskiego, Oficyna Wydawnicza Unimex, Wrocław 2001, s. 223 i n. Z. Leoński podkreśla, że jasność przepisów prawa administracyjnego jest istotna nie tylko dla obywateli, ale także dla stosujących je pracowników administracji, zob. tenże, Z problematyki skuteczności prawa administracyjnego, Studia Iuridica 1990, tom XVIII: Organizacja i funkcjonowanie administracji państwowej. Księga poświęcona Jerzemu Służewskiemu, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1990, s. 139-140.


[6] Zob. W. Gromski, Autonomia i instrumentalny charakter prawa, Kolonia Limited, Wrocław 2000 oraz L. Morawski, Instrumentalizacja prawa (Zarys problemu), Państwo i Prawo 1993, z. 6, s. 16 i n.


[7] Zob. J. Jendrośka, Kary administracyjne, [w:] Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, op. cit., s. 48 i n. oraz J. Radwanowicz, Uwagi o przymusie administracyjnym, [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej. Międzynarodowa Konferencja Naukowa Olszanica 21-23 maja 2001 r., Rzeszów 2001, s. 381 i n.


[8] Zob. K. Jandy-Jendrośka, op. cit., s. 259 oraz J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, op. cit., s. 42.


[9] Zob. N. Bobbio, The Promotion of Action in the Modern State, [w:] Law, Reason and Justice, ed. G. Hughes, New York University Press, New York 1969.


[10] Por. Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994, passim.


[11] Por. uwagi L.L. Fullera na temat zjawisk uchwalania prawa bez najmniejszego zamiaru jego wykonywania oraz selektywnego egzekwowania prawa: tenże, Anatomia prawa, Instytut Wydawniczy Daimonion, Lublin 1993, s. 38 i n. oraz tenże, Moralność prawa, Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 1978, s. 125 i n.


[12] Więcej na temat "formuły Radbrucha" zob. R. Alexy, W obronie niepozytywistycznej koncepcji prawa, Państwo i Prawo 1993, z. 11, s. 36.


[13] Zob. K. Pałecki, O zjawisku dylutacji mocy obowiązującej prawa, [w:] Prawo i ład społeczny. Księga dedykowana Profesor Annie Turskiej, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, Katedra Socjologii Prawa, Warszawa 2000, s. 30 i n.


[14] Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r., tekst jednolity z 2002 r., Dz.U. Nr 110, poz. 968 ze zm.


[15] Zob. G.W.F. Hegel, Zasady filozofii prawa, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1969, s. 246.


[16] S. Kozyr-Kowalski, Socjologia, społeczeństwo obywatelskie i państwo, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Adama Mickiewicza, Poznań 2000, s. 69. Por. uwagi J. Bocia na temat patologii w działaniu administracji publicznej w: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod redakcją Jana Bocia, Kolonia Limited, Wrocław 2003, s. 278 i n.


[17] S. Kozyr-Kowalski, op. cit., s.70.


[18] M. Weber, Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 707.


[19] Zob. R. Kleszcz, O racjonalności. Studium epistemologiczno-metodologiczne, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1998, s. 44.


[20] Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483.


[21] Zob. uwagi A. Wiktorowskiej na temat funkcji i sfer odniesienia zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, taże, Rola i znaczenie zasad ogólnych kpa (funkcje zasad), Studia Iuridica 1996, tom XXXII: Współczesne problemy administracji publicznej. Księga poświęcona pamięci Profesora Marka Elżanowskiego, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1996, s. 265 i n. Por. też podstawowe zasady wykonywania władzy dyskrecjonalnej przez organy administracji przyjęte przez Komitet Ministrów Rady Europy w zaleceniach z 11 marca 1980 r.: Recommendation No. R (80) 2 concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities.


[22] S. Ossowski, Ku nowym formom życia społecznego, Spółdzielnia Wydawnicza "Wiedza", Warszawa 1947, s. 25-26. Zob. też J. Supernat, Decydowanie w zarządzaniu. Problemy, metody, techniki, Kolonia Limited, Wrocław 1997, s. 132 i n.


[23] Zob. E. Bojanowski, Z zagadnień kontroli wykonania obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, Studia Iuridica 1990, tom XVIII, op. cit. s.29 i n.


[24] E. Bojanowski wskazuje na "brak zunifikowanej i uniwersalnej procedury kontrolnej, formalizującej kontrolę wykonania wszelkich obowiązków ustanawianych bezpośrednio w normach prawa administracyjnego", tamże s. 32. Wiąże to z istnieniem znacznej dysproporcji pomiędzy zainteresowaniem nauki prawa administracyjnego problematyką kontroli wykonania obowiązków z zakresu prawa administracyjnego a problematyką kontroli nad administracją: "Tej pierwszej poświęca się zaledwie wzmianki, drugiej . obszerne podręczniki", tamże, s. 29.


[25] Zalecenia te nawiązują do uniwersalnych zasad kontroli opracowanych przez H. Koontza i C. O.Donnella, Zasady zarządzania. Analiza funkcji kierowniczych, PWN, Warszawa 1969, s. 664 i n.


[26] Zob. P. Przybysz, op. cit., s. 179.


[27] Zob. J. Zieleniewski, Organizacja i zarządzanie, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1969, s. 253.


[28] Zob. tamże, s. 232 i n.


[29] K. Jandy-Jendrośka podkreśla, że zasada prowadzenia egzekucji w sposób najmniej uciążliwy dla zobowiązanego wynika z założenia, że egzekucja nie jest karą za niewykonanie, a tylko sposobem wykonania zobowiązania, op. cit., s. 275.


[30] Zob. K. Marszał, Wprowadzenie, [w:] Stosowanie środków przymusu w procesie karnym. Problem karnoprocesowych ograniczeń praw obywatelskich, pod redakcją Knuta Amelunga i Kazimierza Marszała, Uniwersytet Śląski, Katowice 1990, s. 25-26. Por. D. Kijowski, Zasada adekwatności w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo 1990, z. 4, s. 59 i n.


[31] Zob. P. Przybysz, op. cit., s. 191 i n.